对此，梁治平教授尖锐指出过"我们的法律并不是西方人惯常理解的那种，毋宁说'它们不是法律，而是压制法律的东西'。

征信数据源覆盖面越广，其越能全面和真实地反映市场主体的信用状况。这些情况都给自贸区内企业经营带来了挑战。

在推进浦东综合配套改革中，针对政府职能的转变和监管效率的提升，一个重要的措施便是构建大市场、大监管的新型综合监管执法体系。这一改革措施顺应了市场发展的需要，能够更加有效地履行市场监管职能，提升政府的服务意识，提高市场主体的满意度。这种立法方式本身并没有问题，也有利于明晰权责。[3] 杨国庆：《纪念浦东开发开放20周年理论研讨会综述》，《上海行政学院学报》2010年第4期。因此，需要尽快建立一个全国性的征信系统，既能够服务于执法部门，为执法提供相关数据，又能够服务于市场主体，为交易安全提供必要的信息保障。

[12]但目前仅实现了银行、电信、公共事业等少数部门的联合征信体系，其他政府部门和机构拥有的相关信息还没有对联合征信体系开放。伴随着经济社会的发展，市场经济体制和政治法律体制存在不断进步的空间，客观上要求不断改革、不断立法修法，这是经济基础决定上层建筑的规律所决定的。具体而言，应当按照事权原则整合监管和执法权限，打破部门条块分割、垄断执法局面。

鉴于上述情况，国务院应当尽快推动全国范围内征信系统的立法和制度建设工作，尽快整合分散在各部门的数据库，明确主管部门、权力主体、信息搜集、信息种类、查询条件和等级、信息授权、信息保护、权利义务责任等法律事项，完成建立全国统一征信系统的任务。其次，依法行政又必须勇于探索前行、敢于先行先试。[8] 全称为上海春宇供应链管理有限公司，主要以互联网数字商务交易平台为基础，整合整个交易业务流程实行集成化管理，为国际及国内中下游化工企业提供线上供应链管理和线下增值服务。例如，根据负面清单，登记注册在自贸区的外资企业无需取得相应审批证书便可开展相关业务，但这家企业如在自贸区以外开展同类经营活动，则可能面临违法调查。

[7] 全称为上海普兰金融服务有限公司，系从事票据中介服务的投资管理公司，票据经纪是其核心业务，由于国家工商管理总局对票据经济业务此类新业态的注册没有规定，银监会也没有相应管理办法，导致该公司业务发展受到严重影响，最后通过浦东新区的积极协调，上海市工商局同意该公司以金融服务公司的名义、以票据中介的经营范围进行注册。公权力的行使与私权利的行使不同，前者是法有授权才可为，后者是法不禁止即可行。

例如普兰[7]、春宇[8]等公司所从事的新业态，由于缺乏相关法律规定，相应主管部门也基本没有出台过任何形式的部门管理办法，这既影响公司业务发展，又不利于防范金融风险。针对上述四类瓶颈问题，在现行法律体系下，有两种具有可行性的解决的思路： 一是通过进一步扩大地方立法权范围来释放改革空间。长此以往，就出现了执法上所谓九龙治水的情况：凡是能够设置审批门槛和行使处罚权的事项，各个部门便争相抢夺，轮番监管，使市场主体疲于应付，不得不耗费大量人力物力应付过度的监管，甚至在此过程中产生大量的腐败行为。最后，要善于通过立法确认和巩固改革的成果。

从经济技术开发区到综合配套改革试点的角色转变，表明中央政府不再满足于浦东在经济领域改革探索的成就，而是希望浦东在整个经济、政治、社会、文化层面进行体制综合改革的探索，从而为全国性的改革措施提供示范和参考。以建立信用档案为基础，形成信用调查线索查询、个人信用评估、分析评分卡模式、个人资质证明的梯次化发展布局。而凡是涉及到需要监管部门责任承担的情形，各个主管部门则互相推诿，谁也不愿承担责任，相互踢皮球，由此损害了人民群众的切身利益，引发老百姓的怨言，造成政府不作为的印象。四是存在着法律没有明确规定不可以开展的新业态，暴露出了法律真空的问题。

但是这种做法长久以往便逐渐形成了从中央主管部委到各级地方政府的局处室的一条线的自我封闭体系，在这样一个体系里，同一名称的部门针对特定市场行为行使监管和处罚的权力。[5]因此，改革的先行先试必须在法治的范围内进行，政府的改革措施必须具有法律依据，其行为才具有正当性和合法性。

摘要：在当前浦东新区综合配套改革进入深水区之后，改革中的核心问题往往体现为法律上的某种限制和障碍，改革的困局逐渐形成，亟需破解。进入专题： 综合配套改革 先行先试 立法权 综合监管执法 征信系统 。

该公司在具体运作中，遇到了企业性质认定、运输资质取得、外汇支付、授信担保等系列难题，最后通过浦东新区积极争取相关主管部门的支持才逐一解决。建立全国性征信系统，目前遇到的困难主要是： 第一，企业信息和信用数据的碎片化，使得一般市场主体无法承担征信体系的建设任务，必须由中央政府机关承担这一任务。转变政府职能、形成有效监管必须打破部门条块分割、垄断执法权限的局面，构建大市场、大监管的新型综合监管执法体系。随着互联网经济的发展和市场经济领域专业分工的不断深化，在浦东新区大量涌现出了具有交叉、融合特征的新业态、新模式，并迅速成为服务经济、创新经济发展的重要动力，但原有的政府管理和政策却往往无法适应这些新业态、新模式的发展需求。[10] 我国既有的政府各部门条块分割、多头执法的行政体制对浦东的综合执法体制形成了较大的制约，使得浦东新区的政府机构难以完全与上级相关部门形成对应的关系，上级部门到了浦东新区难以找到自己的腿，由此，一是会影响与上级相关部门沟通的效率，二是浦东新区的一个大部门需要对应上级若干个部门。在大部门制的基础上，将区工商分局、质监局、食药监分局整合为浦东新区市场监督管理局，构建大市场、大监管的新型综合监管执法体系，将原有按照生产、流通、消费环节划分式监管改为以对象为中心实施一体化监管，变环节分段监管为对象整体监管。

然而，在现行法律环境下，这种大市场、大监管所面临的最大障碍，便是难以与全国范围内的既有模式相协调，从而影响了这一新型监管执法体系的运行效率，也难以在全国范围内进行推广。目前，浦东改革试验主要面临四类法律瓶颈问题： 一是地方立法权能够释放的改革空间已经非常有限。

通过全国性征信系统建设，发挥其褒扬诚信、惩戒失信作用，进一步加强市场监管能力，提升市场主体信用水平，保障市场高效优化配置资源。现有的各项法律法规均是根据宪法制定的，因此，必须尊重法律法规的规定，否则便是违反宪法。

宪法具有最高权威，是全国人民根本意旨的体现，是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法。同时，建议在今后的立法、修法过程中，凡涉及政府执法权限的法律法规，应仅明确执法职能，不明确具体执法部门，具体操作方式由国务院解释说明，从而增强调整执法权的弹性。

把握上述原则，有助于进一步具体分析如何解决浦东改革实践遇到的法律瓶颈问题。就自贸区而言，随着改革的深入，同样存在负面清单调整问题，即一旦发现负面清单范围过大，准备进一步缩小，应采取何种法律程序来解决的问题就会浮现。[5] 马凯：加快建设中国特色社会主义法治政府，《求是》2012年第1期。[10] 陈家喜、刘王裔：《综合配套改革试验区的大部制改革：模式与趋势——深圳、浦东、滨海的比较研究》，《深圳大学学报》2013年第3期。

三是随着浦东新区金融、行政、对外开放等改革的不断深化，超出现行法律法规范围或与现行法律相抵触的情况在所难免，需要及时处理好改革创新与依法行政的关系，确保改革积极稳妥推进。但在推进改革的同时，浦东新区也遇到了各种问题和困难，甚至在当前浦东新区综合配套改革进入深水区之后，所遇到的核心问题往往形成改革的瓶颈，困局逐渐形成，亟需破解。

二是企业在中国（上海）自由贸易试验区内外可能面临法律制度相冲突、抵触的现象，即在自贸区内的合法行为在区外则可能是违法行为。[3] 自2005年至今，浦东新区先后实施了3轮3年行动计划，推动了200多项改革任务，在界定政府、市场、社会三者关系方面做出了大量有益的探索，政府与市场各就其位的整体格局已逐步成型。

例如，浦东新区在消防审批领域探索进行技术审批和行政审批相分离的做法，将消防中的技术审批转由审图公司承担，实践证明此种转变能够大幅度提高审批效率，并加强建设单位日常防火监督的责任意识，实践证明效果较好。[2] 但浦东新区改革的步伐并未止步于此。

[11]构建一个有效征信系统，不仅是执法部门的迫切需求，也是市场主体的普遍需求。本文拟从法学视角出发，对当前上海浦东新区综合配套改革的主要经验做一总结，分析其面临的困局并提出破解的方案，以期推动浦东综改的继续前行。如何在法治的框架下进行改革的先行先试，便需要找准改革的空间。一、改革中的先行先试必须有法可依、依法进行 改革试点在一定意义上便是中央政府在特定区域内对某些做法进行尝试的允许和授权。

征信数据源覆盖面越广，其越能全面和真实地反映市场主体的信用状况。这些情况都给自贸区内企业经营带来了挑战。

在推进浦东综合配套改革中，针对政府职能的转变和监管效率的提升，一个重要的措施便是构建大市场、大监管的新型综合监管执法体系。这一改革措施顺应了市场发展的需要，能够更加有效地履行市场监管职能，提升政府的服务意识，提高市场主体的满意度。

这种立法方式本身并没有问题，也有利于明晰权责。[3] 杨国庆：《纪念浦东开发开放20周年理论研讨会综述》，《上海行政学院学报》2010年第4期。

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